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与此相应，中央与财政分权也应重视配套方法和机制的应用，这至少包括制度和权利两个层面。

低效耕地整理权属设置即指在土地整理立法中就在农村低效耕地整理过程中涉及到的土地所有权、使用权和他项权利之确认、调整及变更登记问题所作的规定，包括低效耕地整理前之权属与低效耕地整理后之权属调整两个方面。从1980年到2005年，在我国经济快速发展、城市化急剧扩张的时期，经济每增长1%，会占用农地30万亩左右。

2008年全国城镇工矿建设用地达1.231亿亩，农村居民点用地达2.4798亿亩。其生成的规范命题为两类非私有原则：自然资源非私有是以列举加概括式规定的自然资源国有为原则，列举式规定的自然资源集体所有为例外。而《宪法》第9、10条权属规定模糊存在于土地整理权属设置的原因则回到了宪法依据问题，一方面归因于该规定的诠释不力即立法依据宪法的什么不清晰，另一方面归因于该规定的适用不力即根据宪法如何科学地立法不清晰。另一方面涉及土地权属调整时应适用的法律规范，究竟是集体所有土地类的《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，还是国有土地类的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》。二是建设用地，主要包括宅基地，乡（镇）村企业用地，乡（镇）村公益事业用地，乡（镇）村公共设施用地。

可运用规范实证分析方法逐次解析《宪法》第9、10条权属规定，进而为厘清宪法依据于我国土地整理权属设置之适用提供必备的逻辑前提。宪法依据问题在本质上可分为立法为什么要依据宪法、立法依据宪法的什么、根据宪法如何科学地立法三个层次。当时就清醒地看到，这些工作成绩是初步的，即使开过会也不是都开得好，总结经验也不是很深刻。

在这次会议上，中华人民共和国宪法起草委员会委员刘少奇作了《关于中华人民共和国宪法草案的报告》。他在这次讲话中明确提出：人民代表会议与人民代表大会制度，是我们国家的基本制度，是人民民主政权的最好的基本的组织形式。早在1940年，毛泽东在《新民主主义论》中就提出：中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。这标志着人民代表大会制度在全国范围内由下至上系统建立起来。

出席会议的有华北全区各省人民政府主席、副主席、市长、专员(盟长)、县长(旗长)466人，中央和华北级各机关、团体负责人228人，各大行政区负责人29人，共723人。它是一个临时性的、也华北一个地区的，但是，它将成为全国人民代表大会的前奏和雏形。

彭真在阐述为什么把代行人民代表大会职能的人民代表会议定成国家的根本政治制度时，重点阐述了如何正确处理党与政权的关系。董必武在澄清有的干部在谁是主人，谁是长工问题上存在模糊认识时指出，人民是主人，人民代表和政府干部都是长工。到1951年，地方政权建设有新的进展。20日，华北人民政府委员会召开第一次全体会议，选举主席、副主席，董必武当选为主席。

依据宪法，我们可以作出这样的区分：在我国，从社会制度上说，社会主义制度是根本制度。他说：人民代表大会制既规定为国家的根本政治制度，一切重大问题就都应当经过人民代表大会讨论，并作出决定。8月13日，毛泽东出席北平市召开第一届各界代表会议并作了简短讲话，他说：希望全国各城市都能迅速召集同样的会议，他把各界代表会议称作各界人民代表会议，并提出一俟条件成熟，各界人民代表会议即可执行人民代表大会的职权，成为全市的最高权力机关，选举市政府。为了推进各界人民代表会议代行人民代表大会职权，中央决定召开一次华北地区的县长会议，提高干部的思想认识，促进这个地区的政权建设，为全国树立典型，推动全国政权建设工作。

华北全区除绥远外都是老解放区。会议进行了小组讨论和大会讨论。

我们的国家，就是人民代表会议与人民代表大会制的国家。这一表述是从哪来的？它明确起来经历了怎样的过程？把人民代表大会制度确定为我国的根本政治制度有什么意义？   刘少奇：人民代表会议与人民代表大会制度是我们国家的基本制度 列宁说过这样一段话：如果没有代议机构，那我们就很难想象什么民主，即使是无产阶级民主。

新中国成立前，由于紧张的战争环境，为了执行各项迫切的任务，主要依靠直接动员群众的方式进行工作，因而不可能采取比较完备的民主形式来解决各项重大问题。按照中央的决定，董必武以华北联合行政委员会主席的身份承担了筹备召开华北临时人民代表大会的任务。省及行政公署所辖的市67个已经召开过各界人民代表会议，13个市已代行人民代表大会职权。  党的十八届三中全会《决定》指出，要发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。依据选举法，从1953年下半年开始了我国历史上第一次规模空前的普选。历史和现实都告诉我们，坚持和完善人民代表大会制度是全党全社会的责任，首先是各级领导干部的责任。

第四，刘少奇、董必武、彭真分别从不同角度阐述同一个问题，把这些论述进行比较分析，有助于深入理解人民代表大会制度。会议选举产生了中央人民政府委员会。

第二，它是在政权工作中走群众路线的最好的、最有效的、最重要的形式，群众路线是我们一切工作的基本路线。这时，在庄严的全国人民代表大会会议上，通过宪法草案报告这一规范性文件，对人民代表大会制度是我国的根本政治制度作了正式规范表述。

在这里，我们看到，在距刘少奇讲话7个月后，董必武也把各界人民代表会议或人民代表大会定位为国家的基本制度。这次会议选举产生了华北人民政府委员会委员。

中国由战争年代进入和平年代，中国共产党由革命党到成为全国的执政党，由主要领导战争到领导大规模的国家建设，国家和地方的工作方式都需要尽快实现历史性的转变。东北有1212个区召开过人民代表会议，377个区召开过人民代表大会，8393个村召开过人民代表会议，17153个村召开过人民代表大会。这样，10月1日，北京市30万群众在天安门广场举行隆重的庆祝典礼，毛泽东发表文告，庄严宣布中华人民共和国中央人民政府已经正式成立。在这一宪法性文件中，刘少奇指出，人民代表大会制度是我们国家的根本政治制度。

三是地方领导干部不认识、不重视地方政权建设，地方政权建设进展慢，影响全局工作。从政治学的角度考察，毛泽东所说的这种人民代表大会与列宁所说的代议机构是一致的，是新中国的人民民主的国家机构，是新型的政权形式，是一个伟大的创造，是中国对人类政治文明的重要贡献。

只有经批准代行人民代表大会职能，选举产生政府，人民代表会议才成为过渡性的政权机关。《中国人民政治协商会议共同纲领》规定，在普选的地方人民代表大会召开以前，由地方各界人民代表会议逐步地代行人民代表大会的职权。

  (作者为全国人大常委会法工委副主任)   进入专题： 根本政治制度 人民代表大会制度 。在新中国的中央政权建立后，建立和统一规范地方政权是十分紧迫的任务。

从政治制度上说，人民代表大会制度是根本制度。实践充分证明，作为我国根本政治制度的人民代表大会制度，是符合中国国情和实际、体现中国社会主义国家性质、能够保证中国人民当家作主的国家最重要的政治制度，是中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式，全国各族人民通过它牢牢地把国家和民族的前途命运掌握在自己手中，这是我们国家和人民能够经得起各种风浪、克服各种困难、沿着中国特色社会主义道路前进的可靠制度保证，也是我们全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦的可靠制度保证。新中国成立之初，除了少数解放区根据12月会议(1947年12月25日至28日中共中央在陕西米脂县杨家沟召开的扩大会议)精神，召开人民代表大会或农民代表大会，选举产生当地的人民政府外，绝大多数的地方政府都是由上级党政机关指定组建的。这说明，一是领导干部在贯彻执行人民代表大会制度的工作上起着至关重要的作用。

石家庄、保定两市召开了人民代表大会。  刘少奇：宪法将人民代表大会制度规定为国家的根本政治制度 1953年1月13日，中央人民政府委员会第二十次会议通过的《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》认为，召开由人民用普选方法产生的人民代表大会的条件已经成熟。

在这种情况下，党和国家领导人花大气力，亲自出面做地方领导干部的思想工作，把道理掰开了、揉碎了讲，苦口婆心地解释说明，指出这个制度的极端重要性，教育引导地方领导干部要重视政权建设，要善于运用政权、依靠人民群众解决问题、推动工作。会议的中心任务，是进一步巩固和发展人民民主专政，加强县级人民代表会议的工作，使各县在召开人民代表会议的基础上，积极创造条件，迅速代行人民代表大会的职权。

人民代表会议的代表是协商产生的，而人民代表大会的代表要由普选产生，人民代表会议过渡到人民代表大会必须经过普选。新解放区的政权组织更不健全，在一些县以下的区、乡甚至还没有建立起政权组织。